Om oförutsedda effekter vid processtyrning i statsförvaltningen

Det här blogginlägget bör läsas som del två av två. I mitt förra blogginlägg (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterar jag vad processtyrning är. I detta blogginlägg diskuterar jag förs varför organisationer tenderar att sträva efter förändring. Vidare presenteras tentativa effekter av införandet av processtyrning i en statsförvaltning som är starkt kulturellt institutionaliserad. Problemet belyses med empiriska iakttagelser inom Försäkringskassan. Detta är material och analyser som inte tidigare presenterats.

Organisationer befinner sig i ständig förändring

Organisationer har en inneboende kraft i att ständigt förändras. Det är som om det enda som anses vara fast och oföränderligt hos organisationers medlemmar är dess outtröttliga övertygelse om att den nuvarande lösningen alltid är lite sämre än vad den kunde vara. Institutionella teoretiker har sedan slutet av 1970-talet argumenterat för att det finns en inneboende strävan i all organisering mot att förändras så att den kommer att efterlikna mer framgångsrika alternativ. Aktörer i organisation A tittar på hur organisation B har valt att organisera och styra sin verksamhet. Genom att jämföra sina egna resultat (såväl monetära som icke-monetära resultat) med de resultat som kan skönjas i organisation B kommer man fram till om man ligger ’bättre’ eller ’sämre’ till. I det senare fallet dras oftast slutsatsen att man bara har att vinna på att förändra sig på samma sätt som organisation har B gjort.  Val av organisering och styrning tenderar därmed att bli homogena över tid (teoretiker kallar det institutionell isomorphism).

Men det handlar om annat än att bara hålla sig kvar på en marknad. Det handlar också om att skapa eller behålla en legitimitet. Just legitimitetstrycket är något som ofta är en drivkraft inom den offentliga sektorn. Man försöker legitimera den egna verksamheten genom att göra val av organisering och styrning som generellt anses vara effektiva. Legitimitet snarare än effektivitet blir därmed målet som organiseringen oförutsett strävar efter. Konsekvenserna av att försöka legitimera organiseringen efter val som andra har gjort, det vill säga att efterlikna andra organisationers framgångssagor, istället för att legitimera genom faktisk effektivisering kan medföra att kärnverksamheten kommer i kläm.

Allt går dock inte att förändra…

Samtidigt som nya styrverktyg kontinuerligt framhålls som mer effektiva, mer rationella och bättre lämpade att föra verksamheten in i den nya framtiden gäller det att komma ihåg att samma sak gällde för de verktyg som redan återfinns inom organisationen. Dessa har också framhållits som effektiva och rationella en gång i tiden. Kombinerat med en generell känsla av trygghet i det bekanta skapar detta situationer där vi inte byter ut ett verktyg mot ett annat utan snarare lägger till ett nytt i en alltmer växande verktygslåda.

Organisationer är produkten av dess egen historia. Det är omöjligt att bortse från var organisationen kommer ifrån och hur man tidigare valt att organisera och styra. Kunskap och erfarenheter bildar tillsammans den grundstomme som organisationen bygger på. Och det är med dessa ögon som införandet av nya styrsystem granskas. Det är möjligt att man skulle kunna införa nya val av organisering och styrning utan att det färgades av organisationens historia men väldigt osannolikt. Mer sannolikt är att nya styrsystem påverkas av redan existerande systemen och därmed omkonstrueras som något nytt.

Försäkringskassans införande av nya (populistiska?) styrsystem

I mitt blogginlägg från 2011-02-18 (”Framväxten av en processtyrd organisation”) diskuterade jag hur man inom företagsekonomisk forskning ser på framväxten av så kallad processtyrning. Grunderna för den här typen av styrning bygger på idén om att man kan identifiera arbetsflöden som kan kvantifieras, förändras och därmed effektiviseras. Syftet är att identifiera de moment som inte anses vara värdeskapande. Moment som man utan att påverka verksamheten eller slutprodukten kan skära bort från det totala arbetsflödet. På detta sätt är tanken att man ska kunna skapa en så slimmad och friktionsfri verksamhet som är möjligt där ”onödiga” moment eliminerats.

Under perioden 2005 – 2010 har Försäkringskassan aktivt arbetat med att konstruera en ny myndighet som enklare, snabbare och mer korrekt ska kunna hantera administrationen av den svenska socialförsäkringen. Drivande faktorer bakom beslutet att omstrukturera verksamheten var växande högar av obehandlade ärenden, stor geografisk variation i beslut när de väl fattades och en allt mer växande misstro till Försäkringskassan som institution.

Förändringen och omstruktureringen av Försäkringskassan kan förenklat beskrivas i två steg. I ett första steg konstruerade man en enad statlig myndighet för administreringen av den svenska socialförsäkringen. Sammanslagningen mellan de 21 länsorganisationerna och Riksförsäkringsverket (RFV) avsåg att strama upp hur arbetet inom organisationen skulle gå till. Expertisen som fanns inom gamla RFV skulle sakta modelleras in i den nya strukturen. På ett nationellt plan skapades två divisioner; Produktdivisionen och Försäkringsdivisionen. Produktionsdivisionen skulle svara för att behandla inkommande ärenden medan försäkringsdivisionen ansvarade för att reda ut hur beslut skulle fattas i olika frågor. På det hela taget involverade man RFV in i den nya organisationen med utan att integrera den i dagliga verksamheten.

Den andra omvälvande förändringen som genomfördes var frångåendet av den geografiska förankring som de tidigare länsorganisationerna haft. Valet av organisering kom att falla på skapandet av tre kundkanaler varigenom man på olika sätt skulle möta de svenska medborgarna. Komplexa ärenden med mycket behov av kontakt med individen skulle förläggas inom Lokala Försäkringscenter, ärenden av mer enklare bedömningskaraktär där behovet av personlig kontakt med individen ansågs mindre förlades till fem kontor i landet och samlades under namnet Nationella Försäkringscenter. Slutligen skapades en mötesplats mellan Försäkringskassan och medborgaren genom telefon- och internetplattformar namngivit som Kundcenter. Styrningen av dessa kundkanaler utgjordes till största del av klassiskt hierarkiskt beslutsfattande där budget var ett mycket viktigt styrverktyg.

För att komma till rätta med den grundläggande problematiken kring att beslutsfattande skiljde sig åt beroende på var i landet handläggaren arbetade inrättade man en formell avdelning (Försäkringsprocessr) inom Försäkringskassan som skulle ansvara för att ta fram nya metoder för hur handläggande och beslutsfattande skulle ske. För att utföra detta uppdrag initierades arbetet att kartlägga och analysera hur olika ärendeslag behandlades inom organisationen.  Grupper om 7-8 personer sattes samman med bland annat specialister från verksamheterna som dagligdags arbetade med frågorna, handläggare med lång erfarenhet från verksamheten och experter på metodstöd från huvudkontoret. Dessa gruppers uppgift blev att (1) reda ut hur man arbetade nu, (2) analysera vilka moment som var nödvändiga ur ett legalt perspektiv, (3) konstruera ett arbetsflöde som var rättssäkert och med en hög grad av effektivitet samt (4) se till att överlämna detta till kundkanalerna för införande.

Poängen med detta sätt att styra var att man skulle skapa möjligheter för samverkan mellan olika ärendeslag och mellan de olika kundkanalerna för att på det viset skapa en situation där verksamheten kunde bli effektivare. Men eftersom man valt att organisera och styra de tre kundkanalerna genom en klassisk hierarki med en relativt hög grad av frikoppling till Försäkringsprocesser skapade man en organisatorisk tröskel för införandet av nya arbetssätt. Arbetsgången blev istället att nyidentifierade arbetsflöden kom att bearbetas först i den utvalda gruppen för att därefter föredras för beslutande chef. Slutgiltigt beslut om införande av det nyidentifierade arbetsflödet föregicks av ett remissförfarande där olika instanser inom Försäkringskassan ombads inkomma med kommentarer om förändringarna. Beslut av införandet av de nyidentifierade arbetsflöden fattades på hög nivå i den organisatoriska hierarkin varefter verksamhetschefer ute i kundkanalerna fick uppgiften att styra om verksamheten så att handläggare och annan personal följde de nya direktiven.

Effekter av införandet av processtyrning inom den offentliga sektorn

Problemet med processbaserad styrning i den offentliga sektorn är oftast att man inte vågar ta steget fullt ut. Eller rättare sagt så är tidigare val av organisering, styrning och kulturell institutionalisering så stark att nya styrverktyg ofrånkomligen kommer att påverkas. Vad vi ser inom exempelvis Försäkringskassan är framväxten av en ny typ av styrning som inte noterats tidigare. En styrning där den traditionella byråkratin med decentralisering av lokala verksamhetsbeslut kombineras med en rationalistisk syn på detaljstyrning uppifrån och ner. Denna mycket intressant typ av styrning kommer mer och mer kunna skönjas inom den svenska statsförvaltningen eftersom legitimitet och inte effektivitet driver förändringsarbetet i den svenska statsförvaltningen.

Kommentera