Byråkrati – det medmänskliga alternativet

Byråkrati och byråkrat har kommit att bli synonymt med det sega, det ogenomträngliga och ibland till och med som det hjärtlösa. Men trots dessa negativa konnotationer kan vi se att man gång på gång väljer att göra val av organisering som ligger i linje med den byråkratiska ordningen. I det här blogginlägget diskuterar jag vad som är de teoretiska fundamenten till byråkratin och varför den (teoretiskt) är överlägsen nästan all annan form av organisering inom offentlig verksamhet.

Weber och byråkratin

Max Weber är förmodligen den forskare som starkast förknippas med den byråkratiska organiseringen. Men för att förstå den byråkratiska organiseringens teoretiska bidrag måste vi förstå den samhällssyn som Weber hade.

Webers skrifter cirkulerar väldigt ofta kring hans kluvenhet inför att betrakta samhällets institutioner å ena sidan som utfästelser för frihet och rättvisa och å andra sidan som ett inlåsande scenario där varje handling blir föremål för en teknokratisk styrning. Han menade att man i och med införandet av det moderna samhället kunde se ett grundläggande skifte från en värderationalitet till en alltmer markvinnande målrationalitet. Värderationalitet består ofta av en uppsättning fasta värden som inte går att bortse från i samhället. En sådan handling följer ofta någon form av kallelse eller ett uttalat moralbud. Förenklat kan man säga att den värderationella handlingen ofta leder till ett rätt eller fel, en form av rättstillämpning kan man säga. Målrationalitet å andra sidan utgår från praktiska resultat där handlingar föregås av en underliggande förhandling mellan alternativ.

Weber argumenterade för att det var genom skiftet från värderationalitet till målrationalitet som individer i samhället kom att styras allt mer av en teknokratiskt konstruerad verklighet. Om man förenklar detta kan man säga att de tidigare idealen baserade på (religiösa eller politiska) ideologier sakta trycktes undan av uppsatta mål kring effektivitet och tidmätningar.

Den byråkratiska organiseringen

Den byråkratiska organiseringen kan sägas bestå av fyra viktiga delar: (1) specialisering, (2) en strikt separering mellan strategiskt övergripande frågor och verksamhetsnära frågor, (3) styrning genom generella regler och överenskomna procedurer samt (4) att arbete inom organisationen sker så objektivt som möjligt.

Genom specialisering möjliggör den byråkratiska organiseringen att olika handläggare tilldelas olika kompetensområden. Dessa handläggare utbildas därefter specifikt inom detta kompetensområde så att de blir experter. Organisering i form av specialisering leder även in på den separation som görs inom den byråkratiska organiseringen eftersom den tillåter för en viss grad av decentralisering av beslutsfattande. Inom den byråkratiska organiseringen delegeras verksamhetsnära beslutsfattande till instanser som befinner just nära verksamheten. De som är specialister inom respektive kompetensområden är också de som ska fatta besluten inom det kompetensområdet. Organisationsledningen, som inte är nära verksamheten i den bemärkelsen, fokuserar istället på övergripande frågor av mer strategisk natur. Små beslut tas långt ut i organisationen och stora frågor på central nivå. Den byråkratiska organiseringen kräver därmed, paradoxalt nog, att en decentralisering och en centralisering av beslutsfattande existerar sida vid sida.

Den funktion som förmodligen är starkast förknippad med den byråkratiska organiseringen är skapandet och efterlevandet av uppsatta regler. Grundtanken är att man från olika håll inom organisationen konstruerar regler som dikterar hur arbetet ska genomföras i olika situationer. Det vill säga, regler dikterar villkoren för hur arbetsprocesser ska genomföras eller hur olika beslut ska fattas. Regelstyrningen blir därmed generell till sin karaktär istället för, som är alternativet inom den beteendemässiga styrningen, direkt[1]. Genom att styra verksamheten genom regler och överenskomna procedurer kringgår man en inneboende risk med den traditionella hierarkiska organisationen, nämligen att beslutsfattande behålls på en hög nivå och försenas eftersom beslutsfattaren översköljs med information som ska behandlas. Slutligen bör allt arbete inom den byråkratiska organiseringen genomföras sine ira et studio – utan vare sig personliga motiv eller intressen och på ett emotionellt distanserat sätt. En del forskare som arbetar med byråkrati som forskningsobjekt hävdar att objektiviteten i grund och botten handlar om medmänsklighet. Drar man deras argument till sin spets kan det sägas att den mest medmänskliga byråkratin är den som inte har medmänsklighet inbyggt i sig. Det är bara rätt eller fel som är av betydelse.

Till syvende och sist handlar detta om att skapa förutsättningar för att medborgare (och kunder) som möter organisationen ska bemötas på samma sätt. De ska mötas av personer som är specialiserade inom det kompetensområde som frågan gäller samtidigt som regelstyrning och ett handläggande utan personliga motiv garanterar medborgarnas rättigheter men också deras skyldigheter.

Många olika former av byråkrati

Byråkratisk ordning är inte något homogent. När man empiriskt studerar hur byråkratiska organiseringar faktiskt ser ut märker man att det finns en rad olika varianter. Ett exempel på hur sådan variation kan se ut är när en organisering som formellt är byråkratisk har en organisationskultur som medför att man inte följer byråkratins regler. I dessa fall uppstår en oäkta byråkrati (eng: mock bureaucracy). Oäkta byråkratier sammankopplas ibland med s.k. gatubyråkrater (eng: street level bureaucrats): administratörer eller individer som i sina möten med medborgare (eller kunder) sitter på makten att tolka regler och fatta beslut.

Byråkratins problem och fördel

Just skapandet och införande av regler är den byråkratiska organiseringens absoluta paradox när det kommer till effektivitet. I den oförvanskade varianten av byråkratisk ordning medför generella regler att beslutsfattande och bemötande inom organisationen sker på ett enhetligt sätt. Vidare skapar den byråkratiska organiseringen ypperliga tillfällen för effektiv styrning eftersom den blir generell snarare än direkt. Det skapar förutsättningar för snabbare beslutsfattande i enskilda ärenden. Regler utgör essensen av den byråkratiska ordningen. Det paradoxala i frågan uppstår då generella regler omtolkas av organisationens medlemmar till att bli ”lagar”. Reglerna utgör inte längre ramverk att låta sig ledas av utan blir fixerade gränser som enskilda organisationsmedlemmar inte vill överträda.

Den förvanskade byråkratiska organiseringen kan därmed ge upphov till en dysfunktionell verksamhet där medborgare (eller kunder) som ska ha med organisationen att göra upplever den som stelbent. Beslutsfattandet blir långsamt, generellt hållna regler omtolkas som orubbliga lagar och gatubyråkrater använder ”lagen” så som de anser passar bäst.

Men den teoretiska grunden i en byråkratisk organisering medför å andra sidan en långt mer demokratiserad och effektiv process än vad alternativen tillåter. Genom att administratörer styrs av generella regler befriade från egenintresse och som är emotionellt distanserade kan varje medborgare garanteras sina rättigheter. Genom den byråkratiska organiseringen, så som Weber argumenterade för den, skapas förutsättningar för en demokratiserad och effektiv administration där rättssäkerhet står i fokus.


[1] Jag gör här en distinktion mellan den generella beteendemässiga styrningen som utgörs av regler, dokument eller överenskomna procedurer för hur arbetsprocessen ska genomföras och den direkta beteendemässiga styrningen. Den direkta beteendemässiga styrningen å andra sidan utgår från en ordergivande och –mottagande där enskilda individer övervakar genomförandet av arbetsprocessen. En sådan övervakning kan ske antingen direkt genom fysisk närvaro eller indirekt genom införandet av tekniska lösningar.

Kommentera